Crítico de la precariedad del proceso de descentralización, el analista plantea que uno de los desafíos es incorporar a los gobiernos regionales y municipales como actores relevantes en la provisión de bienes y servicios públicos.
Jaime Lindh
Decepción y crítica. Así es la combinación que se percibe más allá de las fronteras de la Región Metropolitana respecto del proceso de descentralización que ha llevado adelante el país y que pareciera, de manera inequívoca, seguir ubicando a los distintos gobiernos regionales en aspiraciones bien intencionadas, pero carentes de poder efectivo. Y menos de recursos propios a manejar e invertir para llevar adelante sus programas prioritarios.
“El actual proceso de descentralización ha considerado el ámbito político y administrativo, dejando a un lado la discusión relativa a lo fiscal. Avanzar en este último punto es clave ya que la estructura de financiamiento de los gobiernos regionales es precaria, principalmente, por dos razones: la escasez de recursos y la baja autonomía en el uso de ellos”, plantea Jaime Lindh, Coordinador de Estudios de la Fundación P!ensa (think tank de la V Región) quien en conversación con El MURO analiza los tropiezos en que parecen caer de manera permanente los intentos de entrega de autonomía a las regiones de Chile.
-Usted plantea que el proceso de descentralización se ha quedado en lo político, pero no ha pasado por lo fiscal. ¿A qué se refiere esa crítica?
-Cuando hago esta crítica me estoy refiriendo a que el proceso legislativo y, por ende, la discusión pública se ha concentrado principalmente en dos temas: la elección de intendentes y el traspaso de competencias a los gobiernos regionales. En este sentido, poco y nada se ha hablado sobre el financiamiento de los gobiernos regionales, más específicamente respecto a qué alternativas existen para aumentar el nivel de gasto subnacional o cómo aumentar la autonomía de la estructura de ingreso de los gobiernos regionales.
-Apenas el 21% de la inversión pública se canaliza a través de instancias subnacionales. ¿Qué mensaje se está entregando con esta cifra?
-Ese número ilustra el centralismo existente en la inversión pública, la cual se decide principalmente en Santiago. En este sentido, el gobierno regional sólo decide el 14,9% del total de inversión pública, mientras que las municipalidades el 6,1%. Al compararnos con otros países esta realidad resalta aún más. Según el último informe de la OCDE “Regions at Glance” del 2016, en promedio entre los países miembros unitarios el 55,2% de la inversión pública se canaliza por instancias subnacionales. Entonces, acá tenemos un enorme desafío: el incorporar realmente a los gobiernos regionales y municipales como actores relevantes en la provisión de bienes y servicios públicos.
-¿Y es una tendencia que ha mejorado o ha empeorado con el paso de los años?
-Lo más grave es que ha ido empeorando. Por ejemplo, si uno revisa el periodo 2001-2015 que corresponde a la información que entrega el Sistema Nacional de Inversión del Ministerio de Desarrollo Social podemos ver que el total de inversión pública ejecutada creció con una tasa anual promedio de 5,86%. Ahora bien, si desglosamos las cifras podemos identificar que durante estos 15 años el peso de los gobiernos subnacionales en la inversión pública ha disminuido. Específicamente, se ve que la inversión pública sectorial aumentó anualmente en promedio 8,01%, en cambio la inversión regional y municipal sólo en 3,85% y 1,79% respectivamente. Esto implicó que la inversión pública subnacional disminuyera desde un 26% sobre el total en el 2001 hasta un 21% en el 2015. Por lo mismo, el cambio de rumbo es necesario y urgente.
-¿Qué pasa cuando se compara esa cifra de 21% con lo que sucede en otros países en materia de potenciamiento regional?
-Si lo comparamos podemos ver que lo que pasa en Chile respecto de la inversión pública es bastante atípico. Si nos medimos con países unitarios OCDE con ingresos per cápita similares al nuestro vemos que la diferencia en materia de descentralización con Chile es importante. Están los casos de Hungría (38,4%), Polonia (53,2%), Portugal (45,9%). La brecha se vuelve mayor al contrastarnos con países unitarios más ricos que vivieron importantes procesos de descentralización, como Francia (58,8%) e Italia (54,9%).
Autonomía virtual
-¿Qué grado de autonomía pueden tener los gobierno regionales si apenas el 5% de sus platas provienen de ingresos propios?
-Por supuesto que ese es un gran problema. El bajo peso de los ingresos propios perjudica evidentemente la autonomía de los gobiernos regionales, ya que los recursos con que disponen dependen mayoritariamente de las transferencias recibidas desde el gobierno central. Ahora bien, es importante aclarar que en la experiencia comparada no hay un patrón único en cuanto a la estructura de ingreso de gobiernos subnacionales. Es más, hay países federales en que las transferencias son la fuente principal de recursos, como en México (91,5%) o Bélgica (61,3%) y, por el contrario, hay países unitarios cuyos gobiernos subnacionales tienen ingresos provenientes mayoritariamente de recursos propios, como Islandia (84,9%), Francia (64,3%) o Italia (55,9%).
-¿Es clave entonces, la autonomía presupuestaria?
-Dado el contexto chileno, es esencial avanzar hacia gobiernos regionales con mayor autonomía presupuestaria lo cual implica al menos dos desafíos. En primer lugar, generar coparticipación en otros ingresos tributarios emanados del territorio ya que hoy en día sólo existe en ciertas actividades (minería, casino de juego, agua, acuicultura, hidrocarburo) y sólo a nivel de patentes y derechos. En segundo lugar, hacer que los gobiernos regionales decidan en mayor medida el uso de los recursos transferidos. En la actualidad, el 66,8% de las transferencias corresponden a recursos condicionados. Además, es fundamental avanzar en que las asignaciones estén en función de criterios objetivos y medibles y no de voluntades o intereses políticos. En este punto, Chile se caracteriza por tener un sistema de transferencia altamente discrecional a la voluntad del gobierno central: sólo el 56,5% de las transferencias son obligatorios si consideramos como tal los Convenios de Programación y el FNDR-Tradicional.
-¿Existen países con otras cifras en este aspecto con los cuales sería bueno compararse?
-A nivel agregado, vemos que entre los países OCDE unitarios un 74,6% de las transferencias son obligatorias y un 57,8% de estos recursos viene con uso condicionado. Si bien Chile está peor en ambas dimensiones (obligatoriedad y no condicionalidad), el desafío es evidentemente mayor en cuanto a minimizar la discrecionalidad en la asignación de estos recursos por parte del gobierno central.
-¿Cuánto pesan hoy los antojos políticos más que criterios claros a la hora de la asignación de recursos a las regiones?
-Suponiendo que se respetan los criterios que fija la LOC de Gobierno y Administración Regional para asignar el FNDR-Tradicional, sólo sabemos que prácticamente 1 de cada 2 pesos transferido pasa por la antojera política, correspondiente a los recursos de los IRAL y de las provisiones del FNDR. En caso contrario, la cifra aumentaría a 3 cada 4 pesos. El punto es el siguiente: en la medida que mayores sean las ambigüedades en los criterios, probablemente mayor será la incidencia del interés político-partidista sobre el interés público.
